【大紀元4月2日訊】政府對公共資源配置的決策過程排斥公眾參與，導致政府權力缺乏多元利益和公眾約束，這就是中國財政制度黑洞產生的根本原因。中國財政部今年在向"兩會"提交2007年度預算執行情況和2008年預算草案報告時說，2007年全國財政收入5萬 1304億元（人民幣，下同，約1萬400億新元），比前年增長32.4%。這一增速已經創下改革開放30年以來的最高紀錄。然而，全國人大代表和知名學者卻對此提出了尖銳的質疑，說政府錢袋裏的實際收入遠遠高於這一公佈的數字。有代表稱：目前政府財政預算是"外行看不懂，內行說不清"，政府拿了納稅人的錢，卻又被捂在自己的錢袋裏。其實，今年 2月23日，全國"兩會"召開前夕，北京大學人民代表大會與議會研究中心組織四位元不同領域的專家、學者，就曾組織了一次座談，一致呼籲全國人代會"應重視對政府花錢的監督"。
今年"兩會"期間，來自湖北的人大代表葉青和中共中央黨校教授、知名學者周天勇，日前在《新京報》、和訊網等媒體主辦的訪談節目中，再次大膽炮轟目前由政府主導的預算編制、審查和監督的制度性缺陷，呼籲官方以大部制改革為契機，推進民主政治，儘快將預算編制、審計和監督的權力移交給人大。本文稱其旨在"掀開政府的錢袋"。此據周天勇教授估計，2007年中國全部財政收入實際高達9萬億元，而不是政府公佈的5萬億元。他推算，中國稅收是4萬9000億元左右，行政收費大概1萬6600多億元，國土資源部土地出讓、礦產權拍賣去年達到1萬3000 億元，今年的土地收入約為1萬2000億元，煙草公司上交2000多億元的利潤，再加上賣彩票的收入，估計政府全部收入在9萬億元以上，占整個國民生產總值 36%。他為此追問"這9萬多億花到哪兒了？幹什麼了？"。記得國資委主任李榮融在2007年8月《求是》雜誌上談到，到2006年底，全國有 11.9萬家國有企業，平均每家資產為2.4億元，所有國企資產加在一起值29萬億元。而到2006年，國有土地的總價值大約為50萬億元。耶魯大學金融經濟學教授陳志武據此測算，2006年底，國有土地加國有企業的總價值兩項為79萬億元。去年，中國GDP 增長11.4%，假設土地和國有資產以同樣於GDP的增速升值(資產升值速度一般高於GDP)，這意味國有資產去年增值9萬億，比財政稅收的5.1萬億多 80%。2007年，國有企業的總利潤為1.6萬億元。因此，去年國家資產和土地所有者的"可支配收入"共有10.6萬億元。把國家的資產性可支配收入和財政稅收的5.1萬億加在一起，去年政府可以支配的總收入是15.7萬億元，這等於11.4億城鎮居民的可支配收入、37.9億農民的純收入。陳志武教授的這種演算法，又比周天勇教授的9萬億元估算還多出許多。此外，中國政府的很多收入並不記入財政預算，包括罰款、收費、土地出讓、彩票、礦山拍賣，還有交通等一些收費都沒有進入預算，都在各部門的黑箱裏。
周天勇指出：財政收入的錢為什麼到不了農民那裏，關鍵是因為農民在人大沒有說話權力。這是一個制度問題：預算是政府自己編的，政府也是一個經濟人，它有就業利益，擴大資源利益，油價在漲，工資也要漲，給政府的錢肯定要多於給農民的錢。只有農民和政府之間能夠辯論產生制約，政府才能把預算花在農民身上。他說，老百姓的錢怎麼收、怎麼花，涉及到老百姓的利益和政府利益的博弈。所有失衡的權力，現在來看都在黨和政府的手裏。官方"是不是施行人民民主制度，預算就是一個試金石。"
現在退一步講，就以政府5萬億元的財政收入測算，如果全國有10億就業人口，也相當於每個就業人口貢獻了5000元的財政收入。如果全國人口為13億，相當於每個人貢獻了3846元的財政收入，一個三口之家分攤到的財政貢獻會是11538元。而全年全國員工工資性收入2.1萬億元，政府稅收已超過人民的工資性收入的兩倍以上。與此同時城鎮居民的可支配收入增速僅僅為財政收入增長的1/3，農民的收入增長僅為財政收入增長的約1/5。而且，隨著2007年初以來CPI的快速高漲，居民的實際可支配收入正在大幅度貶值。2007年全年CPI上漲高達4.8% ，2008年1月的CPI資料更高達7.1%，最近又高達7.8%，創10年來新高。
隨著經濟的快速發展，中國政府從1995年後開始，大肆提升財政稅收，到2004年，財政稅收已相當於2.8億城鎮居民的可支配收入和9億農民的純收入。後三年更是加速徵稅，到2007年，政府的財政稅收已經遠遠超改革開放初的規模，達到歷史最高值。2007 年，國家財政公佈的稅收增加了31%，占GDP的21%，相當於3.7億城鎮居民的可支配收入、12.3億農民的純收入。也就是說，政府一年花的錢等於3.7億個城鎮居民、12.3億農民一年可以花的錢。政府要這麼多的老百姓供養，可謂一個地道的"全球最昂貴的政府"。 根據陳志武教授公佈的資料顯示：乾隆中期的1766年，朝廷財政稅收為4937萬兩銀子。那時一個普通北京人的年收入大約為24兩銀子(每月2 兩左右)。這樣，4937萬兩銀子相當於205萬普通北京人的收入，即只要205萬個北京人的收入就可以供養盛世時期的乾隆政府。再看當今世界上最強大的美國聯邦政府，2007年的財政稅收為2.4萬億美元，占GDP的18%，相當於8500萬普通美國人一年的可支配收入。這遠比中國政府的開支需要3.7億城市居民的可支配收入低。中國有5.4億城鎮居民、8億多農民，加在一起，去年民間的可支配收入總共為10.7萬億元。也就是說，中國5.1萬億元的政府財政稅收約等於民間可支配收入總額的一半。相比之下，美國民間的可支配收入總量為8.4萬億美元，2.4萬億美元的政府財政稅收相當於民間可支配收入總量的四分之一。溫家寶總理在去年兩會上就曾信誓旦旦地要讓"公共財政的陽光"惠及全體國民。然而，中國的高稅收與高行政成本擠壓民生空間，卻是世界上最突出的國家之一。
然而，政府收這麼多的錢究竟花在哪里了？執政者一度曾讓人們相信要用以"第二次再分配"，降低收入差距。然而果真如此嗎？此據財政部長謝旭人介紹，2007年政府在直接涉及老百姓的醫療衛生、社會保障和就業福利上的開支，總共約6000億元，相當於財政總開支的15%，為全年 GDP的2.4%，分到13億人身上，人均461元(相當於城鎮居民人均可支配收入的3%)。中國目前還有1.2億多人口生活在貧困中，而政府行政管理經費增長之猛，成本之高，已經達到世界少有的地步，而且近年來還在攀升。此據媒體資料顯示，改革開放以來的近30年間，中共的行政管理費用增長了高達87倍，高於同期財政收入增長和GDP增長。去年兩會期間，全國政協委員、國務院參事任玉嶺在提案中公佈了一組調研資料：中國的行政成本不但遠高於歐美發達國家，而且也高出世界平均水準。 全國政協委員歐成中則認為：目前，中國行政管理費是美國的兩倍、法國的三倍，成為世界上行政管理成本居高的國家。又據中央黨校《學習時報》第326期報導：我國公車消費財政資源4085億元，幹部公費出國消耗財政費用達3000億元，全國一年的公款吃喝在2000億元以上，三者相加總數高達9000億元以上，如果財政收入按3萬億元計算，幾乎接近於財政收入的三分之一。中國政府這種行政部門日常運作成本無節制膨脹，才是一個巨大的財政無底黑洞。按理說，公共財政的一項重要職能，是為社會購買教育、醫療、安全等公共產品。在財政收入總量固定的情況下，畸形膨脹的行政成本必然對公共產品的購買產生嚴重的擠出效應，以至於當今中國百姓依然深受賣不起房、上不起學、看不起病的"新三座大山"壓迫。
本來政府預算涉及無數納稅人的切身利益，現在竟成為了政府自己捂著的錢袋子，導致財政黑洞深不可測。這一現實的嚴重問題不僅在於排斥民主，黑箱作業，還在於其制度性的兩種分離：一是政府預算決策過程和公共政策制定過程的完全分離。由於每年的預算草案都要提交3月份的全國人大審議，因此在預算決策過程中提出了要早編制預算，但是政府對未來年度的公共政策的安排包括經濟政策的安排，卻沒有在早編預算時出臺，這使得早編制預算的準確性大大降低。二是預算執行和預算本身也存在分離，主要問題表現在社會所廣泛關注的超收問題。中國現行《預算法》規定，超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執行結果報告全國人大，不需要事先報批，對超收收入的使用，全國人大可提出要求，但不具有強制性。這使官員們享有不受約束的自由裁量權。如今，中國政府自己公佈的財政收入就達到5.1萬億元，比當年3月份通過的預算案淨超收了近7000億元之巨，創下歷年的超收收入之最。這筆巨大的"超收"都可由政府自行決定，制度性監督又在哪里？
對此，中國政法大學教授，憲政研究所所長蔡定劍在媒體上炮轟中國財政制度黑洞時說，長期以來我們的預算是不透明的，把本來是"公共"的預算當國家"機密"對待，現在這個觀念還沒有根本改變。政府給人大作的預算報告是公開的，但具體的預算文本是機密，不發給代表，有的只給代表團長掌握，代表只能借看。正因中國財政預算編制故意籠統，預算執行黑箱作業，必然導致有關部門和人員在資金分配和使用上的自由裁量權不受約束，進而導致大量利用資金支配權尋租的腐敗行為。
從形式上看，我國公共財政的運行，也並非完全沒有預算、決算、執行、監督等一系列法規制度，如果真能按制度辦事，那些種種不合理、不合法、甚至涉及腐敗的公款花費不可能在人大審議中通過，同樣也無法逃避審計、監察等機關的監督。然而，在"党領導一切"的中國特色實際中，官員們"吃喝嫖賭全報銷"和權力尋租現象並非罕見，尤其是9000億黑洞的存在，足以說明中國的法規制度，早已淪為權力淫亂的"牌坊"。在一個市場經濟國家中，必須有政治民主制度作保障。一切政府的財政行為都應體現由納稅人主導的公共利益本意。各級政府的財政資金都要取之於民、用之於民，收支的各個環節都要讓民知道，受民監督。在民主制度中，國家財政審計也不屬於政府，只對代議機構負責，其身份就是"納稅人的狗"，這是常識。而中國的財政審計監督，卻被裝在政府操控的口袋裏。這實際上就是一種制度性地設計黑洞和制度性地維護黑洞。
也是湖北省統計局副局長的葉青說，整個預算編制確實存在很多問題，起碼很大一部分財政收入沒有編進來，編進來的一部分在花錢的過程中又出現各種問題。這是因為中國的審計是最弱的，是審計模式中最糟糕的一種行政審計模式。"審計放在國務院裏，自己審自己，可以公佈的問題有一定的限制。"早在2003年"兩會"時葉青就曾建議修改審計法，讓審計系統歸為人大。但官方答復說，這個建議涉及到憲法的修改，而要做修改憲法的議案必須得有500個人大代表的簽名。對此，葉青對當今的中國預算審計系統改革持悲觀態度，他估計10年內不會有重大的改變。
中國政府的錢袋裏收了這麼多錢，納稅人卻無法對財政預算過程實施監督，以至於政府錢多後大興形象工程、大肆行政鋪張和大搞權力腐敗。中國公共財政制度的極大漏洞，已成為官員們發財致富，揮霍浪費的樂園。而這背後的人大監管與問責，則淪於虛置與失守。雖然中國的公共資源名義上也歸全民所有，但使用的權力卻在政府，政府花錢並不對國民負責。這在缺乏公眾監督和法律懲戒的條件下，難免造成公共資源的政府利己使用與浪費。政府對公共資源配置的決策過程排斥公眾參與，導致政府權力缺乏多元利益和公眾約束，尤其是弱勢群體利益表達和參與決策的機會，這就是中國財政制度黑洞產生的根本原因。
在此，本文大聲疾呼，政府必須打開自己的錢袋，實現國家財政公開——收入公開、預算公開、支出公開，以便接受公共陽光的照射。
《人與人權》08年4月號(http://www.dajiyuan.com)
本文只代表作者的觀點和陳述4/2/2008 11:47:04 AM
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